第二章 朱元璋的理想 (第1/5页)
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整整十年,朱元璋一直没闲着。
平定四边、改革官制、安定民生、恢复生产,天下有堆积如山的事情等着处理。洪武皇帝在百忙之中,还抽出空来搞了空印案和胡惟庸案两次大清洗,日子过得相当充实。
一转眼到了洪武十四年,算算日子,十年了,差不多到户帖第一次更新的时候了。
朱元璋没打算做简单的数据更新。他想要的,是一次系统的全面升级。
在朱元璋的规划里,户帖并不是终点,而是起点。他不只希望天下变得透明,还希望天下任何一处地方都能触手可及。朱元璋的理想,是达成一种对社会细致而全面的控制,让统治者的意志,可以直接贯彻到大明最基本的户籍单位——户。
这个不独是朱元璋的理想,对任何一个中央政府来说,最美好的状态,是每一道指令都能顺畅地传达给每一个具体的人,百分之百地上行下效,如臂使指。
理想很丰满,现实却很骨感。在科技水平低下的古代社会,国家机器想达到这个境界太难了。
大秦帝国尝试过一次。秦的基层组织,每三十户设一位里典、一位伍老;乡一级有啬夫、三老、游徼。这些人都属于政府公务员,负责治安、征税、司法等庶务。上一级的县令或县长对他们有任免、奖惩、指导工作的权力。
在这个结构之下,朝廷的意志可以从中央贯通到最低的里一级。
可是当时没有纸,更没有电话和电报。中央政府想要掌控每一处基层,需要投入大量资源。别的不说,秦始皇每天要批阅一百二十斤奏章,可想而知全国工作量有多少。
这种基层结构的成本太高,可秦廷又不愿放松管束。唯一的办法,就是让法律再细密些、再严苛些,指望民众畏法谨行,老实不生事,以此减少管理负担。可是,实际效果恰好相反:律法越严,管理起来就越麻烦,基层就越容易出问题;而基层问题一多,官府不得不强化惩戒,反而让成本越来越高。
一来二去,形成恶性循环,直到结构不堪负荷。
秦代灭亡的原因有很多,这个无视管理成本、希望彻底掌控基层的轴劲,也算其中一个深层次的原因吧。
后来刘邦就学乖了。西汉虽然上继秦制,但法律上“约法省禁,蠲削烦苛”,同时在基层官员的选拔上懂得妥协,把很多权力让渡给地方上的大族。汉代的地方豪右、强宗之所以那么强大,本质上,是中央与地方在管理上达成微妙平衡的结果。
【注释】
约法省禁,蠲削烦苛:汉初吸取秦亡于严刑苛法的教训,立法思想转变为法令要简约,刑罚要宽疏!对一些定罪、刑罚有所减缓,废除了秦律中某些不合时宜的条文。
此后历代王朝都吸取了这个教训。中央政权为了减少管理成本,行政力量一般只延伸到县一级。再往下,官府只控制地方上的财税、军权和意识形态解读权等大节,把一部分琐碎的事务管理权——比如小规模的司法、治安、公共工程、社会福利等——交给地方上自决。
谁来自决呢?自然是当地的乡绅、豪强以及宗族等等。
比如你跟你弟弟要分家产,先不用去衙门,由本家族长主持公道;谁家闺女私奔了,不用惊动县官,由本村德高望重的缙绅决定惩治手段;闹了小偷强盗,暂时不必请官兵围剿,十里八乡自结义勇,巡逻捉拿;修桥、兴学、义庄之类的公共事业,也不用朝廷特别拨款,当地乡宦富户捐几轮钱就凑够了;赶上规模不大的灾荒,地方上也可以自行赈济。
甚至像征收赋税这种大事,官府有时候都可以外包给包税人,自己坐等收钱。比如宋代有买扑之法,规定凡税收千贯以下的小集市,官府只向包税大商人收一笔定额税,至于商人再从集市里征税多少,官府不再监管——所谓“许人认定年额买扑,更不差官监管”。到了元代,包税之风更是盛行。
有句俗话,叫“皇权不下县”。很多人将其误读为皇权管不到基层,其实这句话的意思是说皇权管不过来基层。
这个话题,不能简单以“下县”或者“不下县”一概而论。它并非一个“是否”问题,而是个程度问题,探讨的是政府给地方自治让渡了多少管理权,有的朝代多点,有的朝代少点,历朝历代程度均有所不同,从来不存在百分之百下县的皇权,也不存在一点都下不去的皇权。
这种让渡管理可以保证统治效率,但也会产生一个问题——让地方坐大,形成和皇权对抗的利益集团。他们会为了自身利益,对中央朝廷的指令进行过滤,对自己有好处的,加码执行,对自己不利的,蓄意扭曲或者对抗。
在明初那会儿,这个问题格外严重。元代粗放型管理持续了一百多年,地方上早已形成了自己的独立小圈子。中央政令下发到地方,执行难度很高。朱元璋曾经发狠,强行把一大批浙西富户迁入京城,算是一力破十会。但这种手段只能偶一为之,不可能在每一个地方都这么硬干。
真正要解决这个问题,还得靠制度。
十年之前,户帖的推行一定程度上改善了局面。但出于种种客观原因,朱元璋做了很多妥协和折中,他觉得很不痛快。经过整整十年的磨合和实践,朱元璋觉得可以按自己的理想,放手来玩一回大的了。
在和户部尚书范敏等人商议过后,朱元璋决定对基层组织下一次狠手。他给这一次改革设置了两个目标:
第一、击破横亘在朝廷和基层之间的利益集团,提高对基层的掌控力;
第二、避免高昂的管理成本。
这两个目标看起来背道而驰,怎么可能同时完成?朱元璋是不是想得太美了?
面对质疑,他胸有成竹地笑了笑,把目光投向江南一处叫湖州的地方。
原来早在户帖制推行的洪武三年,朝廷便已经在湖州府悄悄搞了一个平行的试点工程,叫作小黄册。
这个小黄册试点工程,和户帖制的内容截然不同。
小黄册的基本行政单位,叫作“图”。一图之内,一共有一百户人家。每十户人家编成一甲,从中选出一户甲首来管理,一百户人家正好十个甲首。再设置一位里长,为一图最高长官,负责掌管这十个甲首,直接向县级衙门汇报,不过不算政府编制。
接下来,就到了规则的关键部分。
无论“甲首”还是“里长”,不是由上级全权指派,也不是由基层民主选出。这两个职位的选拔方式,居然是轮换制。
首先这一百户人家按照丁粮多寡,排出一个次序。前十名的富户,按照排位轮流担任“里长”一职,每户任期一年,十年为一轮。
第十一名到二十名的十户,则担任甲首,每户分管九户人家——这九户人家里也包括不当值的里长候选户,他们的任期也是一年。到期后,由甲内人家进行轮换,十年一轮。
也就是说,以十年为周期,一图之内的每一户人家,一定会有一年担任甲首,也有机会担任一次里长。
这一百户人家,统一编入一册户籍档案,叫作“小黄本”……啊,不对,“小黄册”。这个制度,就叫作“里甲制”。
每一年催办税粮军需时,县里把命令下发至当值里长,然后当值里长会召集十个当值甲首,让他们各自回去督促手下十户(包括自家)交税。严格来说,十个甲首能管辖到的,只是九十九户,因为始终有一户在担任里长。
你轮值到里长这个职位时,并不意味着可以免除赋税,反而要承担额外的管理责任,如果管户交不起,你还得替他们把缺额补上。为什么要按富裕程度来选派里长?就在这儿等着呢。