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国民军进北京城，曹锟去位，曹去以后如何维持暂时的局面，是当前不可缓的问题，而事先却未计议过。历来膺白与冯焕章谈论，只涉及大体的国事，没有听见过他自己对中央政权的意见，膺白更是一向只言政治，不言政权。此次在冯出发赴古北口以前所约，只有两点：反对内战；与完成辛亥未竟之功。如何完成？亦仅抽象的一句话。膺白在高丽营所见预拟的通电，系针对吴佩孚，是谁手笔？未曾问过，我未见其内容。膺白所拟的国民军三军通电，冯完全同意而后发。冯虽系苦学出身，是北方当过局面的人中，文字通顺的人，了解自己发电的内容。分析国民军通电内容：一、国家建军为御侮，非自相残杀；二、执政者应促进和平，与民休息；三、国民军为弭战主张，而将为国为民效用；四、如有弄兵好战，殃吾民而祸吾国，为缩短战期，不恤与之干戈周旋；五、至于政治问题，由全国贤达会商补救之方，共开更新之局。简言之，国民军是反内战，以武装求和平，军队应属于国与民，政治则待公开商讨，没有成见。膺白的心理和愿望是如此，而冯亦是首肯的。
膺白本是阁员，不必依附国民军以增禄位。他的官兴不浓，在中国做官，第一是敷衍人事，这是他最不擅长，最以为苦的一件事。这次单枪匹马，过着紧张生活很久，很需要休息。直系的人很忠厚，许多人虽系新交，没有对不起他私人，亦殊心有未安。在事先我们讨论到未来时，他常常表示，事成以后，决不担任政府的事，以明心迹，这亦是我所最赞成的风格。以膺白为国之忠，自处之淡，他效力的路子很宽，大可“有所为”“有所不为”，自由选择其工作。这些，我们二人在园内散步，谈到而同意，不止一次。
国民军三军：一军冯玉祥，二军胡景翼，三军孙岳，在北苑会商：曹锟退位后，目前最简单的方法，是暂由现内阁摄政。第一个商之现任国务总理颜惠庆，颜不肯，且辞总理职。在冯玉祥《我的生活》书里，记有：事先很想与颜合作，曾试探几次，而颜不搭嘴。书中所记其他方面事实，角度亦有不尽恰合者，究竟如何不可知。当时颜既不肯，直系的阁员随曹以去，剩下的只海军部李鼎新，与教育部膺白二人。先商膺白，膺白不愿，遂请李，李已经答应，忽然变计，于是膺白不能不担任。吴佩孚撤前方之军，以与国民军作战。使冯军自古北口归来之后队，不得不越过北京而向京津之线迎敌，膺白更义不容辞须积极地为国民军支持后台。摄政内阁在仓卒中组成，于十一月十日成立，全体名单如下（有者系在京且到任的人）：
国务总理 黄郛
外交总长 王正廷
财政总长王正廷（兼）
交通总长黄郛（兼）
海军总长杜锡圭
陆军总长 李书城
司法总长 张耀曾
内务总长王永江、次长 薛笃弼代理
教育总长 易培基（署理）
农商总长王乃斌、次长 刘治洲代理
参谋总长李烈钧
实际这个摄阁共五个总长，两个代部的次长，七个人所维持。参谋部之李烈钧在南方，得电即坐船北来，未到而摄阁已辞职，他后来往张家口为冯氏客。二李均同盟会丈夫团同志。张耀曾做过司法总长，是法制专家，辛亥旧识。王正廷是在京几位外交家之一，因中俄会议误会，赋闲在家，亦属辛亥有关的人。膺白请李石曾先生继其本职教育部，石曾先生荐易培基自代，易先生与膺白系初识。薛笃弼、刘治洲二位皆冯旧属。薛早在颜阁代理内务部，膺白曾询冯，拟以薛真除，冯言：“子良年不过三十，前途正长，勿乘一时。”阁员中不论膺白新知旧识，冯未曾推荐一人，已在阁之旧属亦未许进阶。在人情上膺白甚为老实，而冯当时实亦极力抑制自己部属的。
摄政内阁第一件事，做得几乎起大风波，是修改清室优待条件与溥仪出宫。清帝移出宫禁，本属民国元年（一九一二）原条件中的事，民六（一九一七）复辟，更可为取消优待条件的理由。出仕民国的清朝遗臣，心存对故主的不安，要民国之民代偿这份缺憾是不合理的。亦有民国武人政客，贪图从废帝给他们封建心理上一些升华，更足以滋长废帝野心，而于民国不利。民国财政困难，元年条件中之优待费每年四百万元，积欠未尝照付，清室实亦未得实惠，以出卖古物维持局面，徒为一班寄生虫从中利用，于民国于清室两亏。故修改条件至可以照行的程度，是切实办法，而非过分。摄阁任内，其所订之优待费是照付的，在那时财政十分艰难之中，摄阁守信义，未丝毫延宕迟疑。
以下是张镕西（耀曾）先生记述修改优待条件情形，及他的草稿，和膺白的改笔，均见《黄膺白先生故旧感忆录》。
民国十三年，国民军实行首都革命，组织摄政内阁，这是膺公和我共同担负政治责任的第一次。我对于班师北京的计划，事前本未预闻，不过我当时极端反对曹锟的贿选总统，人所共知，所以国民军领袖诸公，主张邀我加入摄政内阁。我因膺公再三邀约，又因当时北京仍在曹吴兵力包围之中，革命前途尚未稳定，不可不努力赞助。当向膺公声明，须等曹锟退位，方可就职，膺公慨然允许。但是在改组内阁前，就邀我商询摄政内阁法律上各问题，托我草拟曹锟退位及摄阁等命令。在摄阁期间，关于法制的重要文件，膺公多交我起稿，内中最有关系的一件，就是修改清室优待条件，此项办法是膺公提出国务会议，共同商定原则，交我即座起草后，由膺公斟酌修改，发交秘书缮正，交李石曾、鹿钟麟、张璧三位先生携往清室交涉。后来公表的条件，就是根据这草稿稍加删减的。当时膺公笑着对我说：“这个草稿必是将来可纪念的文件，请带回善为保存。”所以我现在将这原稿印在这里，作个纪念资料。阅者可注意旁边修改的字句，就是膺公的亲笔，其中第三条膺公添加“按照原优待条件第三条”几个字，我最为佩服。因溥仪出宫本是原条件已规定的，加此数字，所以表明此次之举动是要厉行原条件，而非特别苛待，大可缓和北方旧势力的急激反动。摄阁期间虽然不过一个月，但是关于统一全国和革新政治，膺公均有具体计划和我详细谈过，其抱负甚为伟大，可惜并无实行的时间罢了。
修正清室优待条件
今因大清皇帝欲贯彻五族共和之精神，不愿违反民国之各种制度仍存于今日，特将清室优待条件修正如下：
第一条大清宣统帝从即日起，永远废除皇帝尊号，与中华民国国民在法律上享有同等一切之权利。
第二条自本条件修正后，民国政府每年补助清室家用五十万元，并特支出二百万元，开办北京贫民工厂，尽先收容旗籍贫民。
第三条清室应按照原优待条件第三条，即日移出宫禁，以后得自由选择住居，但民国政府仍负保护责任。
第四条清室之宗庙陵寝，永远奉祀，由民国酌设卫兵，妥为保护。
第五条清室私产归清室完全享有，民国政府当为特别保护。其一切公产，应归民国政府所有。
溥仪出宫之事，是冯所提议而膺白所赞同，其办法则经过摄阁会议。这件事有人骂为胡闹，有人论为过宽。下附章太炎（炳麟）、彭凌霄（程万）两位远方朋友的信，都是拥护而且有建议的。
北京黄膺白、王儒堂、李小垣、张镕西诸君钧鉴：读歌电知清酋出宫，夷为平庶，此诸君第一功也。优待条件本嫌宽大，此以项城素立其朝，不恤违反大义致之。六年溥仪妄行复辟，则优待条件自消。彼在五族共和之中而强行篡逆，坐以内乱，自有常刑，今诸君但令出宫，贷其余命，仍似过宽，而要不失为优待。再者：畿辅庄田，豪夺已久，虽似私产，其实非以金钱买取，即仍袭明代勋戚庄田者，其始孰非吾民之有？事实既为强占，土田应还人民。苟利百姓，岂宜屯泽？愿诸君勿恤遗臣誓言，而亏国家大义！章炳麟。
